La soberanía en el Atlántico Sur en el siglo XXI. Apuntes para una política exterior

Jerónimo Morales Rins*

Resumen: Los avances de las tecnologías de punta, el auge de las comunicaciones, y el creciente comercio internacional incrementan día a día el valor de los espacios globales comunes, espacios que han quedado fuera de la soberanía de los Estados, como el alta mar. El Atlántico Sur es un espacio de gran valor económico debido a los cuantiosos recursos que posee (cuestión que focaliza este trabajo), de los cuales los ciudadanos argentinos podrían beneficiarse como lo hacen los de otros países. Los Estados no pueden ejercer soberanía -tradicionalmente entendida- en alta mar, pero sí una 'soberanía difusa' basada en el uso de capacidades institucionales, económicas y tecnológicas que permiten el usufructo de los recursos solo a aquellos Estados y empresas que han desarrollado dichas capacidades. Este análisis lleva a sugerir la necesidad de que Argentina diseñe e implemente una estrategia marítima para el Atlántico Sur, lo cual implica la construcción de consensos de largo plazo, el desarrollo de capacidades, y una política exterior que contemple una concepción amplia del interés nacional.

Palabras clave: Argentina. Atlántico Sur. Soberanía. Política exterior. Interés nacional. Estrategia.

Abstract: Cutting edge technologies, the boom of communication and the expanding international trade are increasing the value of the global commons -spaces beyond the States' sovereignty, such as the high seas. The South Atlantic Ocean is regarded as a valuable space due to the large number of resources it possesses (an issue focused on this paper), which the Argentinean citizens could use to good advantage -as citizens of other countries do. No national sovereign exercise applies on the high seas, but a 'diffused sovereignty' based on the use of institutional, economic and technological competencies; that allow the usufruct of countless resources only to those States and companies that have developed such competencies. As for Argentina, this analysis suggests the need of designing and implementing a maritime strategy for the South Atlantic Ocean, which implies a long-term consensus, the development of competencies, and a foreign policy that includes a broad conception of national interest.

Key words: Argentina, South Atlantic Ocean. Sovereignty. Foreign policy. National interest. Strategy.

* Lic Ciencia Política (UBA). Cursos de posgrado en UTDT, FLACSO, UCA y National Defense University (CHDS). Maestría Defensa Nacional (UNDEF). Docente grado y posgrado Universidad Austral. Ha desempeñado funciones en el Congreso de la Nación, Ministerio de Defensa, y Jefatura de Gabinete de ministros. Trabajos publicados en temas de Relaciones internacionales, Seguridad Internacional y Defensa. jjmoralesrins@yahoo.com.ar

Introducción

La creciente interrelación económica entre las naciones, sumado al impacto de las nuevas tecnologías fuerzan a repensar conceptos como la soberanía nacional, el rol del Estado y el interés nacional. Tradicionalmente, la soberanía nacional ha sido definida en relación con el territorio de los Estados, por lo cual, tanto las amenazas como las oportunidades para los intereses nacionales han estado concebidas y vinculadas con el control físico del territorio soberano (Thomson, 1995; Krasner, 2001).

En la actualidad, los cambios mencionados están incrementando el valor estratégico de los llamados espacios globales comunes: el alta mar, los fondos marinos, el espacio exterior y el ciberespacio (Posen, 2003; Vogler, 2012; Morales Rins, 2015). Los tres últimos son formalmente patrimonio común de la humanidad, espacios a los que todos deberían poder acceder y de cuyo usufructo todos deberían beneficiarse. En lo que se refiere al alta mar: "Ningún Estado podrá pretender legítimamente someter cualquier parte de la alta mar a su soberanía" (Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, CONVEMAR, 1982, Art. 89). Estos espacios tienen una característica en común ya que, en la práctica, no se aplica en ellos la concepción tradicional y fundante de los Estados modernos. Nos referimos a la soberanía excluyente ejercida sobre un territorio considerado propio con una delimitación geográfica de fronteras visibles y al ejercicio de la defensa entendida como negación del uso de ese espacio a terceros. En el caso de los espacios marinos, los recursos naturales son extraídos, consumidos o apropiados por actores sin aportar al patrimonio común, y existe una competencia por apropiarse de ellos.

Este trabajo postula la existencia en los hechos de una 'soberanía difusa' diferente a la soberanía concebida, reconocida y legitimada en los términos tradicionales. Las especificidades de estos espacios y las reglas de juego vigentes en ellos demandan repensar la forma en que se puede hacer efectiva la defensa del interés nacional en ese contexto con una visión de futuro.

En la primera parte de este estudio se describen los cambios en la concepción de la soberanía cuando se trata de los espacios marinos internacionales y sus recursos, así como las reglas de juego tácitas vigentes en ellos, fundamentando la existencia de una soberanía difusa. En la segunda parte se argumenta que el océano plantea para Argentina un desafío como espacio de interés nacional donde es vital construir las capacidades necesarias para poder aprovechar su potencial presente y futuro. Esto posibilitaría a la Argentina sumarse a los Estados que ejercen una soberanía difusa en el Atlántico Sur con los beneficios que implica.

Abordaje del contexto internacional

Para el estudio del contexto internacional se toman como referencia los trabajos de Susan Strange (1994), Robert Keohane y Joseph Nye (1988), Joseph Nye (1999, 2004, 2010), Alvin Toffler (1990), Richard Rosencrance (1996) y Carlos Escudé (1992).

Susan Strange postula la existencia de un 'poder estructural' al que define como "el poder de dar forma y determinar las estructuras de la economía política global dentro de la cual pueden operar otros estados, sus instituciones políticas, sus empresas económicas y (no menos importante) sus científicos y otros profesionales" (1994, pp. 24-25). Esto significa que quien posee 'poder estructural' determina la estructura de las relaciones, establece qué tipo de juego se jugará y con cuáles reglas. Ese poder será mayor si no hay otro/s que lo equilibren. El poder estructural "no se encuentra en una sola estructura sino en cuatro estructuras separadas distinguibles pero relacionadas" (1994, p. 26) como si configuraran las cuatro caras de una pirámide triangular o tetraedro, que se apoyan unas en otras y se comunican entre sí. Las cuatro fuentes de las que proviene el poder son: control de la seguridad, control de la producción, control del crédito o de las finanzas, control del conocimiento, creencias e ideas (la tecnología es hoy el conocimiento más buscado para reforzar el poder de las otras tres fuentes). El que posee poder en uno de esos campos detenta un poder poco 'visible' que lo habilita a modificar el rango de opciones abiertas a otros - sin que aparentemente esté ejerciendo poder en forma directa-, o bien dar oportunidades a alguien que de otra manera no las tendría o, por el contrario, restringírselas imponiendo costos o riesgos.

Joseph Nye, por su parte, desarrolló una herramienta a la que denomina The Three Layered Chess Box (Caja de Ajedrez con Tableros en Tres Dimensiones) (2010). La herramienta supone un juego de ajedrez que se desarrolla simultáneamente en tres dimensiones o niveles, cada nivel tiene su propia lógica y plantea un juego independiente de los otros dos tableros; pero el juego de los tres tableros está interconectado, el movimiento de una pieza en uno de ellos afecta las jugadas en los otros. No se puede ganar en una dimensión si no se plantea una estrategia exitosa simultánea para las otras dos dimensiones. Esta idea de tableros diferentes conectados entre sí es útil para realizar análisis específicos de ellos, sin descuidar las vinculaciones de las distintas variables. Los movimientos en el tablero político parecen tener efectos más localizados en cada nación y una lógica político electoral. Los movimientos de las empresas trasnacionales se reflejan en otro tablero, con acciones más autónomas y en un escenario más global respondiendo a intereses económicos. La idea de que los cambios económicos requieren un rol del Estado trascendiendo sus fronteras también fue trabajado por autores como Rosencrance (1996) dando lugar a la identificación de nuevas formas de soberanía.

En un escenario mundial interdependiente (Keohane y Nye, 1988) en el que el poder 'blando' (conocimiento, diplomacia, tecnología, economía) condiciona el ejercicio del poder 'duro' (uso de la fuerza) (Nye, 2004), el análisis de la relevancia del conocimiento y la tecnología como factores de poder se impone, ya que son clave en el ejercicio del 'poder blando'. Coincidente con la idea de Strange sobre la relevancia del conocimiento en relación con el poder estructural, pero asignándole un papel preeminente, Alvin Toffler afirma: "el control del conocimiento es el punto capital de la lucha mundial por el poder" (1990, p. 44) y explica que los cambios en el conocimiento tendrán profundas implicancias en la distribución del poder mundial.

Estos planteos sugieren un contexto mundial complejo, un desplazamiento del interés nacional para todos los países -Argentina no es la excepción- al escenario internacional, y la necesidad de implementar una política exterior acorde para resguardar el interés nacional. Asimismo, sugiere la necesidad de desarrollar capacidades específicas para desempeñarse en el mundo de la información, el conocimiento y la tecnología, es decir el mundo del 'poder blando'.

El interés nacional, un concepto que lleva a establecer las prioridades de una nación en un momento dado, acusa el impacto de las nuevas tecnologías y de la era de la información. Nye (1999) se pregunta cómo cambian las prioridades de un Estado en ese contexto. Para el autor, el orden internacional es un bien prioritario para los Estados, así como el crecimiento económico -que posibilita la vigencia de regímenes democráticos-, como también el resguardo de los bienes comunes internacionales como el alta mar, el medio ambiente, el espacio exterior y el ciberespacio. El interés nacional orienta la política exterior de los Estados. En el caso de un país periférico como Argentina las prioridades deben valorarse desde una óptica "ciudadano-céntrica" (Escude, 1992), esto es en relación al impacto en la calidad de vida de todos los ciudadanos argentinos.

Soberanía e interés nacional

La creciente importancia económica de los espacios globales comunes y del desarrollo de capacidades intangibles replantea un concepto básico propio de los Estados como es el concepto de soberanía. Históricamente, la conexión entre soberanía nacional, territorio, interés nacional y defensa ha sido muy estrecha. La vinculación entre el concepto de Estado y la exclusividad del uso y la explotación de un territorio dado está difundida y legitimada a nivel internacional. Así, la Carta de las Naciones Unidas (ONU) establece con relación a los Principios que rigen la relación entre los Estados miembro:

Los Miembros de la Organización, en sus relaciones internacionales, se abstendrán de recurrir a la amenaza o al uso de la fuerza contra la integridad territorial o la independencia política de cualquier Estado, o en cualquier otra forma incompatible con los propósitos de las Naciones Unidas (Art. 2.4).

Inclusive el derecho internacional reconoce la potestad de un Estado de defender por las armas su territorio en el caso de verse agredido por otro actor estatal (Carta de la ONU, Art. 51). Y define: "Agresión es el uso de una fuerza armada por un Estado contra la soberanía, integridad territorial o independencia política de otro Estado..." (ONU, Resolución de la Asamblea General No 3314/1974, Art. 1). Si bien se reconocen distintas definiciones de soberanía (Krasner, 2001), en este trabajo nos referiremos a la soberanía interna relacionada con el control del Estado de un territorio dado. Puntualizamos que el poder estatal tiene dos ámbitos de aplicación, uno hacia el interior de sus fronteras y otro hacia el exterior. De una u otra manera está claro que el actual statu quo está en revisión o, en realidad, lo están las normas y relaciones que lo sostienen (Mead, 2014). Argentina se considera a sí mismo un país pacífico, entiende que el ámbito exterior (más allá de sus límites) es un ámbito de convivencia y cooperación. No tiene reclamos territoriales hacia ninguno de sus vecinos latinoamericanos2por lo que no vislumbra un rol para la Defensa más allá de sus fronteras. De acuerdo con la Directiva de Defensa Nacional (Decreto 2645/2014):

(...) la región suramericana exhibe un consolidado respeto al derecho internacional y a los principios de solución pacífica de controversias, al tiempo que se constata y reafirma en ella la existencia extendida de políticas de Defensa orientadas por el principio de legítima defensa y de concepciones y 'actitudes estratégicas' de carácter defensivo.

Históricamente, el concepto de interés nacional asociado con el espacio físico tenía su correlato directo en los modos de producción. La generación de riqueza estaba ligada a la explotación de la tierra -recursos agropecuarios, mineros, hidrocarburos- y a la actividad industrial, ya que en ambas la producción tiene una base física, tangible, claramente identificable (Toffler, 1982). Estas asociaciones se visibilizan y convergen en la frontera, un lugar físico, definido y delimitable donde termina el derecho y el interés nacional de un Estado y comienza el de un tercero.

La concepción tradicional de soberanía no ha perdido validez y continúa vigente. En muchos lugares del mundo los conflictos por la defensa de intereses nacionales ligados al territorio sostienen la atención de los Estados y continúan siendo causa de conflictos armados.

La soberanía como concepto de rígida defensa contra el otro se ha flexibilizado relativamente, matizando también el peso que la gobernanza y la estabilidad tienen en el análisis y comprensión de la soberanía real dentro y fuera de los confines nacionales. La preponderancia de las fronteras físicas se ha diluido ante el predominio tanto de las fronteras simbólicas como de la transnacionalidad. (Valdés-Ugalde, 2015, p. 2)

Pero la globalización, entendida como el incremento global de los flujos de intercambio de bienes, servicios e ideas y la internacionalización de los procesos productivos, demanda repensar algunas funciones del Estado. En esta línea Rosencrance en The Rise of the Virtual State afirma: "A medida que la producción de las industrias nacionales se lleva a cabo en el extranjero y la tierra se vuelve menos valiosa que la tecnología, el conocimiento y inversión, la función del estado se va redefiniendo" (1996, p. 46). En este trabajo el autor propone extender la función del Estado de proteger los intereses económicos de sus ciudadanos y empresas nacionales más allá de sus fronteras territoriales. Sería posible afirmar que así funcionan muchos estados desarrollados.

El interés nacional esencial, sería garantizar la supervivencia, seguridad del propio Estado y la defensa de su población. Inmediatamente después cabría situar la búsqueda de poder, riqueza y crecimiento económico (Herrero de Castro, 2016, p. 1).

Sería conveniente operativizar el concepto de interés nacional para la Argentina en esta dirección conceptual. Así, se puede extender el espacio de interés a todo el Atlántico Sur por el potencial económico que supone para los ciudadanos y empresas argentinas. Esta ampliación del interés nacional demanda también adaptar el concepto de soberanía nacional a fin de establecer un proyecto incluyente que posibilite el desarrollo económico, mediante la inserción de la Nación en un orden internacional atravesado por cambios tan veloces como profundos. Uno de esos cambios que se imponen es el aprovechamiento de su potencial marítimo, habida cuenta del potencial económico de los océanos y del avance de ciertas tecnologías que posibilitan su explotación sustentable.

El ámbito natural de incumbencia marítima de Argentina es el Atlántico Sur3. Esta gran superficie oceánica que extiende sus límites desde los territorios argentino, uruguayo y brasileño hasta el continente Antártico y las costas de África es un horizonte lleno de posibilidades, no del todo comprendidas por los actores políticos, económicos y sociales de nuestro país. Países como Chile o Canadá son ejemplo del aprovechamiento del potencial económico del mar para el bienestar de sus habitantes (Pavez Rosales, 2020). La potencialidad económica de él para Argentina es enorme (pesca, industrias navales, esparcimiento, investigación científica, etc.) (Baruj et al., 2018). Ello aun sin considerar su valor estratégico, análisis que excede los límites de este estudio.

Es fundamental abordar la percepción del mar no solo en su dimensión superficial, sino también en sus profundidades y fondos oceánicos. El océano es crecientemente importante en relación con la seguridad energética, la seguridad alimentaria, y la conservación del medio ambiente -muy dependiente de la salud de los océanos (Koutoudjian, 2015). Sin embargo, el poder de un Estado en alta mar, o sea, "la capacidad que tiene un Estado para influir sobre los acontecimientos" (Hill, 1990, p. 293), no se relaciona con el ejercicio de una soberanía extraterritorial, sino con un tipo diferente de soberanía que será abordado más adelante.

Desde su creación, Naciones Unidas ha sido una caja de resonancia de las preocupaciones de los países fundadores que buscaban un nuevo orden global y una paz sostenible. A medida que se enfrentaban a nuevos problemas, se fueron desarrollando conceptos que permitieron pensarlos desde otras perspectivas. Pero las respuestas prácticas iban a demorar, el cambio en las prácticas colectivas es mucho más arduo que el desarrollo y aceptación teórica de nuevos conceptos. La CONVEMAR (1982) establece la "Ilegitimidad de las reivindicaciones de soberanía sobre la alta mar" (Art. 89) y en el apartado sobre la "Libertad de la alta mar" (Art. 87) dispone que:

1. La alta mar está abierta a todos los Estados, sean ribereños o sin litoral. (...) a. La libertad de navegación;

b. La libertad de sobrevuelo;

c. La libertad de tender cables y tuberías submarinos [con sujeción a disposiciones complementarias] (...)

d. Libertad de construir islas artificiales y otras instalaciones permitidas por el derecho internacional [con sujeción a disposiciones complementarias] (...) e. La libertad de pesca [con sujeción a disposiciones complementarias] (...) f. La libertad de investigación científica [con sujeción a disposiciones complementarias] (...)

2. Estas libertades serán ejercidas por todos los Estados teniendo debidamente en cuenta los intereses de otros Estados en su ejercicio de la libertad de la alta mar, así como los derechos previstos en esta Convención con respecto a las actividades en la Zona4.

El valor económico del mar

El estudio del valor económico del mar y su aprovechamiento por parte de algunos países fundamenta la relevancia del desarrollo de políticas públicas específicas para participar en su usufructo. El interés nacional para Argentina en los espacios marítimos no soberanos puede dividirse en tres aspectos: espacio de comunicación y transporte, fuente de recursos explotables y parte del medio ambiente.

El volumen de comercio mundial transportado por mar hace del transporte marítimo internacional un vínculo crucial en las cadenas de suministro y convierte en crítica la capacidad de los países para desplazarse por ese espacio y obtener acceso a los mercados globales (UNCTAD, 2019). Los recursos naturales existentes, tanto renovables como no renovables, representan un claro interés económico. Los argentinos, asimismo, tienen un interés vital en mantener la sustentabilidad de la vida en el planeta, seriamente amenazada por el deterioro y la contaminación de los océanos.

La economía oceánica se puede definir como la suma de las actividades económicas de las industrias oceánicas y los activos, bienes y servicios de los ecosistemas marinos. El término 'economía azul' o 'crecimiento azul' ha surgido en los últimos años referido al enorme potencial económico de los océanos (OECD, 2016; Banco Mundial, 2021). Simultáneamente, se ha llamado la atención sobre los problemas que su explotación indiscriminada trae aparejada y que puede convertir en un riesgo no solo la sustentabilidad del recurso sino también la vida misma de los océanos (World Wide Fund for Nature, WWF, 2015).

La nueva economía oceánica está impulsada por una combinación de crecimiento demográfico a nivel mundial, el aumento de los ingresos per cápita, los recursos naturales escasos y las nuevas tecnologías. El potencial a largo plazo del océano para la innovación, la creación de empleo y el crecimiento económico es notable. Si bien las industrias marítimas tradicionales continúan innovando a un ritmo acelerado, son las industrias oceánicas emergentes las que están atrayendo la mayor parte de la atención. Estas industrias incluyen: la energía eólica marina y la mareomotriz; la exploración y explotación de petróleo y gas a gran profundidad y en entornos excepcionalmente duros; acuicultura en alta mar; minería de los fondos marinos y biotecnología marina. El Informe 2015 (Hoegh-Guldberg et al., 2015) ha estimado el valor económico de los ecosistemas costeros y oceánicos en 24.000.000 millones de dólares y se calcula que los bienes y servicios que aportan los océanos, incluyendo su inmensa riqueza de alimentos, generan ingresos por unos 2.500.000 millones de dólares anuales (cifra superior al PIB de Brasil).

Estimaciones basadas en datos de la economía oceánica (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos, OECD, 2016) valoran esta producción en 1.5 mil millones de dólares (dólares constantes de 2010) en valor agregado, o aproximadamente el 2,5 por ciento del valor agregado bruto mundial (VAB)5. Las industrias oceánicas contribuyeron con unos 31 millones de empleos directos a tiempo completo en 2010, alrededor del uno por ciento de la fuerza laboral mundial y aproximadamente el 1,5 por ciento de la fuerza laboral mundial activamente empleada. Las proyecciones de la OECD estiman que el valor agregado bruto global en la economía oceánica crecerá a más de 3 mil millones de dólares para 2030 y que mantendrá su participación en el VAB total mundial, previsto en unos 120 mil millones de dólares para 2030

Por su parte, la pesca en aguas marinas fuera de la jurisdicción nacional (alta mar) está dominada por un pequeño número de países pesqueros, que obtienen la mayoría de sus beneficios. Globalmente, aproximadamente 110 millones de toneladas métricas de peces marinos son capturados anualmente, con un valor anual estimado en más de 171 mil millones de dólares para capturas declaradas y no declaradas (McCauley et al., 2018; Sala et al., 2018). La pesca industrial representa un estimado de 84 millones de toneladas métricas y 119 mil millones de dólares, se realiza mediante grandes flotas que operan a distancia de sus países de origen. La gran mayoría del esfuerzo de pesca (86 por ciento) se puede atribuir a solo cinco países, en orden de importancia decreciente: China, Taiwán, Japón, Corea del Sur y España (McCauley et al., 2018; Sala et al., 2018). Asimismo, es una industria fuertemente subsidiada por los Estados por lo que su capacidad económica marca un diferencial. China, Japón, Corea del Sur, Rusia y Estados Unidos son los cinco más importantes, los diez primeros países acumularon 15.4 mil millones de dólares en subsidios durante 2018 (Oceana, 2021).

Si consideramos que la pesca es un recurso finito cabe esperar que la competencia por el reparto de los recursos pesqueros se intensifique, especialmente entre las grandes flotas industriales intensivas en capital y las flotas más artesanales de los países costeros, agravando los problemas de sobrepesca ya existentes (FAO, s.f.). Asimismo, dado que el volumen de pesca sustentable no puede aumentar, es probable que los precios sí lo hagan debido a que la demanda por proteínas de origen marino acompaña el crecimiento de la población mundial.

Con respecto a la genética marina y el incipiente mercado de la biotecnología marina se estima que éste llegará a los 6.4 mil millones de dólares para 2025. Se trata de un mercado que incluye los usos comerciales de las industrias farmacéuticas, del biocombustible, y las químicas. Se accede a estos beneficios exclusivos a través de patentes relacionadas con los "recursos genéticos marinos" (MGRs, por sus siglas en inglés), un tema complejo y al que amerita prestar particular atención (Blasiak et al., 2018, p. 1). Una sola corporación transnacional, BASF, con base en Alemania tiene registrado el 47 por ciento de todas las patentes asociadas a recursos genéticos marinos (2018, p. 7). El 74 por ciento de las patentes asociadas a MGR está concentrado en tres países: Alemania (49 por ciento), Estados Unidos (13 por ciento), Japón (12 por ciento). Los diez países líderes concentran el 98 por ciento de las patentes de recursos genéticos marinos (Organización Mundial de la Propiedad Intelectual, OMPI, 2019).

En lo que compete a los fondos marinos, el fondo del océano presenta uno de los últimos grandes territorios inexplorados para la minería. En 1982 la CONVEMAR estableció que el fondo de los océanos, 'la Zona' como se la denomina, es considerada patrimonio común de la humanidad. La Convención ha establecido que la Autoridad Internacional de los Fondos Marinos (ISA) situada en Kingston, Jamaica, es la institución que actuará en nombre de la humanidad para regular su exploración y explotación. Cualquier estado o empresa que desee explorar el lecho marino debe solicitar un contrato a la ISA para hacerlo.

A pesar de que los fondos marinos del mundo hasta ahora permanecen en gran parte inexplorados, en 2016 se estimó que las reservas submarinas podrían contener hasta $150.000 millones de dólares sólo en mineral de oro (Howard, 2016). Para tener una dimensión del valor de la minería marina, Sharma (2011) estima que un área rica en nódulos minerales (manganeso, níquel, cobre y cobalto) podría producir unos 54 millones de toneladas con un valor bruto entre 21/42 mil millones de dólares6con una inversión de 11 mil millones (ver también Pacific Community, 2016).

En la práctica los recursos petrolíferos, gasíferos y minerales existentes en los fondos marinos sólo pueden ser aprovechados por los Estados que cuentan con la capacidad para hacerlo, la cual está al alcance de una minoría de países. Las tecnologías para realizar la exploración de yacimientos a grandes profundidades bajo el agua, sumergirse y extraerla a la superficie están en rápido desarrollo. Ellas son derivadas de la industria aeroespacial, la fabricación de sumergibles militares y la robótica. Tanto por el volumen de las inversiones necesarias como por la base científica tecnológica que se requiere para desarrollar las tecnologías específicas, el universo de empresas y Estados en condiciones de participar es muy acotado. Hoy se realizan perforaciones hasta los 6.000 metros de profundidad, pero muy pocos pueden hacerlo. Solo diez países tienen reservadas áreas de exploración: Rusia, China, India, Japón, Francia, Corea del Sur, Alemania, Gran Bretaña y Bélgica (ISA, 2019).

Si bien ningún Estado reclama soberanía en los espacios marítimos sustraídos de la soberanía estatal, un selecto grupo de países desarrollados sí explotan en forma muy diferenciada los recursos renovables y no renovables. En los hechos, los países con mayores capacidades económicas y tecnológicas ejercen control y se benefician económicamente de los recursos naturales ubicados en las áreas marinas que están más allá de la soberanía nacional. Como afirma Domínguez: "hablar de que dicho patrimonio es 'común' es una falacia de por sí, inadmisible para cualquiera que conozca algo de las tecnologías empleadas para el acceso" (2020, p. 99). La práctica concreta en alta mar, como en los fondos oceánicos, tiene más que ver con la regla de las telecomunicaciones: "primero en llegar, primero en servirse".

La 'libertad de la alta mar' ofrece posibilidades a todos los Estados; en principio, todos pueden navegar, comerciar, patentar organismos marinos y pescar; pronto también la tecnología permitiría hacer minería submarina o extraer hidrocarburos en las profundidades del océano patrimonio común de la humanidad. Sin embargo, en la práctica esta libertad para todos es aprovechada sólo por aquellos Estados que han desarrollado las capacidades necesarias para ejercer una soberanía difusa en esos espacios.

Soberanía difusa basada en capacidades

En los espacios globales comunes ningún Estado puede reclamar soberanía en los términos reconocidos por el derecho internacional público vigente. En la práctica, la situación es diferente ya que hay actores que se apropian de los recursos naturales para su particular y exclusivo beneficio.

En las relaciones internacionales, el debate sobre la distancia que media entre la teoría y práctica con respecto a la soberanía nacional (Krasner, 2001; Thomson, 1995) hace hincapié en conceptos como la autoridad, la coerción y el territorio, pero siempre está referido al reconocimiento internacional de un territorio específico y excluyente de terceros. Otros autores han aportado conceptos teóricos que permiten vislumbrar distintos alcances del concepto 'soberanía'. Rosencrance (1996) remite al 'estado virtual', que contempla la necesidad de flexibilizar el concepto de soberanía para extenderlo más allá del espacio territorial. Srivastava (2017) aporta la idea de 'soberanía híbrida', que incluye las acciones de actores no estatales en el ejercicio de control territorial. Frankowski (2007) utiliza el concepto 'soberanía líquida' para destacar la fluidez del ejercicio soberano en la práctica entre diferentes actores estatales y no estatales. Sin embargo, estas ideas no abarcan los espacios globales comunes en general, o los marinos en particular.

En el caso de los espacios marítimos, particularmente el alta mar, hay un intenso debate respecto a la gobernabilidad con foco en los efectos del cambio climático, la pérdida de la biodiversidad y la contaminación en los océanos. Este, debate analiza las limitaciones de los diferentes regímenes y tratados en relación con la sustentabilidad del océano (Freestone, 2010; Ringbom, 2017). Si bien hay referencias a la distancia que media entre teoría y práctica en el ejercicio del marco normativo en alta mar (Rayfuse & Warner, 2008), hay también un reconocimiento de la asimetría de capacidades que existe entre los Estados (Lee, s.f.). Sin embargo Lee no profundiza en las implicancias de esa asimetría. En este marco, el concepto de 'soberanía difusa' se propone como un aporte a la conceptualización de la cuestión (Morales Rins, 2015).

La soberanía difusa refiere al ejercicio de un control efectivo sobre espacios comunes y sus recursos, que habilita la toma de decisiones aplicando criterios y reglas propias; puede ser ejercido por actores estatales o privados en nombre de un Estado. El control es transitorio y no es exclusivo ni excluyente. Éste es difícil de ser percibido u observado por terceros; de hecho, para conocer quiénes y cómo lo ejercen se requiere disponer de capacidades tecnológicas que pocos Estados poseen.

El acceso a la información y al conocimiento es una barrera. ¿Qué actores pueden vigilar los espacios marinos? ¿Quiénes pueden verificar la existencia de una mina en explotación en el fondo del mar? ¿Cómo se verifica quiénes se benefician económicamente de la biodiversidad de los océanos?

El primer obstáculo para percibir la realidad de lo que ocurre en alta mar es la distancia que media desde la tierra firme, ya que son espacios deshabitados visitados esporádicamente por los marinos. La información de quienes navegan en alta mar y sus actividades solo puede ser conocida mediante tecnología sofisticada (radares, sonares, satélites) al alcance de pocos Estados y personas. El uso y la apropiación de los recursos es más complejo aún. ¿Cómo entender la actividad que desarrolla un buque en alta mar? ¿Cómo se patenta un organismo marino? Lo que no se conoce o no se percibe difícilmente influye en la agenda pública (Jervis, 2017).

Las disparidades económicas y sociales entre los estados desarrollados y en desarrollo ha llevado, además, a la formulación del principio de "responsabilidades comunes pero diferenciadas", reconociendo que la equidad formal de los derechos soberanos no refleja las diferentes contribuciones de los estados a la degradación ambiental ni sus diferentes capacidades para contrarrestar estos problemas. (Lee, s.f., p. 2)

Entonces, existe una soberanía difusa en los hechos, difícil de percibir, pero real y concreta en el sentido de control y apropiación de recursos. Las crecientes capacidades de un reducido grupo de Estados les permite utilizar el océano como medio para transportar bienes, como un activo para explotar (pesca, biodiversidad, minería, hidrocarburos) y como un espacio sobre el cual establecen reglas y estándares.

¿Cómo se ejerce esta soberanía difusa?

Las diferentes capacidades de los Estados a las que se refiere Lee se extienden también a la capacidad de explotar los recursos naturales marinos renovables y no renovables.

Para poder controlar y/o usufructuar los recursos de los espacios marinos existentes más allá de la soberanía nacional se requiere disponer de capacidades específicas: institucional, económica y tecnológica.

En primer lugar, la capacidad institucional es específica de un Estado para diseñar e implementar políticas públicas vinculadas con la defensa del interés nacional en los espacios marítimos. Diseñar una política pública para el mar requiere contar con una dirigencia con una visión estratégica de la Nación en general, y de los intereses marítimos en particular, y con la capacidad de construir consensos imprescindibles hacia el interior de las instituciones políticas y las agencias del Estado. La implementación de una estrategia implica la capacidad de lograr consensos entre diferentes actores para que sea sostenible en el tiempo, ya que estas cuestiones pueden requerir esfuerzos durante décadas hasta ser económicamente rentables o tecnológicamente factibles. La capacidad institucional incluye un marco legal pertinente, y agencias del Estado o privadas con los recursos humanos especializados y materiales necesarios para gestionar los instrumentos de la política pública. (Domorenok et al., 2021). En segundo lugar, la capacidad económica es aquella que permite solventar los gastos necesarios para el funcionamiento de las instituciones y proveerlas de los fondos requeridos para formar recursos humanos especializados y adquirir bienes sofisticados (como naves autónomas de exploración submarina, sensores complejos, o buques muy específicos, como buques oceanográficos o rompehielos), equiparlos, mantenerlos y operarlos. Asimismo, implica la capacidad financiera para sostener proyectos de inversión de largo plazo, particularmente relevantes en la investigación y desarrollo de nuevas tecnologías.

En tercer lugar, nos topamos con la capacidad tecnológica. Conocer, explorar y explotar los recursos marinos requiere desarrollar tecnologías muy sofisticadas solo al alcance de grandes empresas, Estados desarrollados, o Estados de desarrollo intermedio en áreas determinadas. De igual modo, supone disponer de información relevante y comprender la complejidad técnica específica (y sus implicancias). Esta capacidad suele ser un factor excluyente para poder participar en las instituciones que diseñan las reglas para explorar, usar y explotar estos espacios.

Para ejercer control y usufructuar los espacios marítimos globales se requiere una combinación virtuosa de las tres capacidades. La posibilidad de ejercer soberanía difusa - con beneficios concretos para los ciudadanos y el país- depende de contar con las capacidades adecuadas. Hoy existe una competencia intensa entre las principales potencias para mantener y aumentar estas capacidades, y para ampliar su margen de acción. Del mismo modo que las potencias emergentes7pugnan por incorporarse a los exclusivos clubes donde se discuten las reglas internacionales que aplicarán a todos.

Apuntes para una política exterior

Anabella Busso remite a la conceptualización de Celso Lafer para pensar la política exterior como política pública:

La misión de la política exterior debe estar guiada por la meta de trabajar a nivel internacional para contribuir a la solución de los problemas, necesidades e intereses locales. En consecuencia, traducir necesidades internas en posibilidades externas para ampliar el control de una sociedad sobre su destino, es la labor de la política exterior como política pública y esto implica la evaluación de la especificidad de esos problemas, necesidades e intereses desde una visión que incluya el bien común de la colectividad nacional. (2016, p. 12)Tal política exterior demanda el desarrollo de una estrategia coherente con esta concepción. La estrategia de inserción internacional expresa "la elección del esquema central de un conjunto de orientaciones y lineamientos de la política exterior que un Estado decide poner en práctica para vincularse con sus pares en el sistema internacional tanto en la dimensión política, de seguridad como económica" (Lorenzini, 2016, p.17).

Como se ha fundamentado previamente existen recursos renovables y no renovables que conllevan considerables beneficios potenciales para los que pueden usufructuarlos. Si utilizamos una adecuada estrategia marítima Argentina puede aprovechar su privilegiada ubicación geográfica en el Atlántico Sur y sus recursos humanos e institucionales para incorporarse al grupo de países que no solo explotan en forma sustentable su propio mar jurisdiccional, sino también los enormes recursos que el océano puede ofrecer. "El Atlántico Sur nos debe convocar por lo que es: un espacio de futuro, de potencial desarrollo económico y científico, de incalculables recursos" (Figueroa, 2019, p. 5). El desarrollo de capacidades institucionales supone como objetivos más inmediatos:

• Incrementar los contactos con países que tienen una historia y presencia en los espacios marítimos internacionales a fin de conocer de cerca sus modelos de diseño y gestión de políticas públicas para el mar.
• Buscar activamente la participación de diplomáticos y funcionarios públicos en los organismos y foros internacionales donde se tratan temas vinculados con los océanos y la gobernanza marina.
• Incentivar la conexión de centros de investigación y de empresas privadas nacionales con sus pares en el exterior.
• Impulsar la búsqueda de créditos blandos y mecanismos de asistencia financiera en organismos internacionales de crédito y organismos no gubernamentales especializados para financiar proyectos de investigación y desarrollo de infraestructura física vinculada con el mar.
• Fortalecer los mecanismos de cooperación existentes y construir nuevas relaciones con los centros internacionales de desarrollo de Ciencia y Tecnología vinculados a los océanos a fin de posibilitar mecanismos de transferencia de tecnología específica hacia instituciones públicas y empresas privadas con potencial de desarrollo en el área. Dentro de este objetivo se incluye la búsqueda de convenios de becas e intercambio de profesionales para la formación de recursos humanos especializados en el área.

Dentro de este esquema propuesto de construcción y fortalecimiento de mecanismos de cooperación se propone considerar un país que es de importancia estratégica: Brasil. El estado vecino tiene una importancia central para Argentina, una historia significativa de alianza política y comercial, y es socio principal en el Mercosur. A ello se suma que ocupa un lugar entre las economías más grandes del mundo. Más allá de la relevancia por su peso específico, Brasil tiene diseñada una estrategia de desarrollo protagónico en el mar. A partir de una tradición de pensadores de estrategia marítima, como el Almirante Vidigal (Sarro, 2015), el país generó una serie de políticas públicas para incorporar el mar y el Atlántico Sur a su visión de país.

El punto de inflexión fue el descubrimiento de importantes reservas petrolíferas en el mar y la aprobación de la Estrategia de Defensa Nacional en 2008 (Schutte, 2013). Desde entonces Brasil ha desarrollado diversas iniciativas orientadas a proteger y capitalizar su patrimonio marino englobadas en la iniciativa 'Amazonia Azul' (Bispo, 2015). Argentina y Brasil han sostenido diversas reuniones bilaterales referidas a la posibilidad de implementar mecanismos de cooperación para el intercambio de experiencias y el desarrollo conjunto de proyectos vinculados con la protección de sus intereses en el Atlántico Sur. Concretar estos proyectos fortalecería significativamente la capacidad local y beneficiaría a nuestros ciudadanos.

Estos aportes de la política exterior serían de gran importancia para potenciar y facilitar una estrategia marítima nacional. La adaptación a los cambios en el contexto regional y global es un gran desafío, pero, sobre todo, requiere pensarse como país en un escenario diferente y ser capaz de adaptarse para mejorar nuestras posibilidades de desarrollo.

Apuntes para una política marítima en el Atlántico Sur

La revolución de la información y las nuevas tecnologías están cambiando las relaciones globales y transformando a los países en sus políticas internas e instituciones económicas, así como alterando los objetivos de la política exterior y los métodos para lograr dichos objetivos (Wriston, 1988). El conocimiento y el manejo de tecnologías siempre ha sido una fuente de poder, los efectos de los cambios tecnológicos afectan también la forma de acumular poder por parte de actores estatales y privados. Estos efectos alcanzan a la naturaleza y definición de la soberanía nacional, así como a la forma de conceptualizarla y defenderla. Es necesario pensar la soberanía en términos más amplios, ya que el interés nacional se ve crecientemente afectado en los espacios donde ésta puede ejercerse en forma difusa, como es el caso particular del espacio marítimo Atlántico Sur. Las amenazas y las oportunidades en este espacio son de difícil visibilidad física y conceptual, pero los beneficios eventuales son relevantes y es preciso adaptarse a esta situación y responder a los retos que plantea.

Resulta común pensar -por el hecho de ser espectadores y no protagonistas- que se está viviendo el momento culminante de la revolución científico-tecnológica; sin embargo, las perspectivas indican que son previsibles transformaciones mucho más profundas que las experimentadas hasta el presente, por lo que es importante prever estos escenarios. El desafío es múltiple:

• Reconocer la existencia de una soberanía difusa en el espacio del Atlántico Sur e identificar el interés nacional en un escenario complejo según se ha descrito.
• Consensuar en forma amplia hacia el interior de la Nación una estrategia acorde con el desafío planteado: hacia adentro, la construcción de capacidades; hacia afuera la inserción internacional de Argentina y el ejercicio de soberanía difusa en el Atlántico Sur.
• Repensar las funciones del Estado, redefinir la organización y construir las capacidades necesarias de las agencias estatales para poder ejercer tal soberanía en el Atlántico Sur; impulsar al sector privado para la explotación sustentable de los recursos oceánicos.
• Diseñar e implementar una estrategia de política exterior que sostenga el interés nacional de Argentina en el Atlántico Sur, en el ámbito internacional y en el largo plazo.

Este desafío múltiple a la vez tiene dos planos: uno conceptual y otro práctico. El desafío conceptual consiste en identificar las tendencias existentes, reconocer el interés nacional en ese contexto, diseñar una estrategia al respecto y sensibilizar a los actores relevantes. En este marco se inserta el presente trabajo.

El otro plano es llevar a la práctica las estrategias concebidas, lo cual requiere construir capacidades: generar consensos, promover el conocimiento y la innovación, seleccionar y formar los recursos humanos necesarios, realizar las inversiones indispensables y desarrollar las tecnologías adecuadas que permitan al Estado operar en el Atlántico Sur. También, apoyar a los ciudadanos, empresas e instituciones nacionales para que puedan desempeñarse en ese espacio resguardando la soberanía nacional y la soberanía difusa. Y sostener en el tiempo estrategias, capacidades y prácticas en forma congruente. Como afirma Figueroa: "El Atlántico Sudoccidental constituye, en términos de desarrollo y vinculación internacional, una de las grandes potencialidades de nuestro país en el siglo XXI" (2019, p. 2).

En este sentido hay un camino transitado, no se parte de cero. Un ejemplo es el tipo de vinculación entre distintas agencias estatales y privadas en la iniciativa denominada Pampa Azul donde interactúan con continuidad y buenos resultados desde hace años instituciones oficiales como la Cancillería, el Ministerio de Defensa, el Ministerio de Ciencia y Tecnología, el Instituto Nacional de Investigación y Desarrollo Pesquero (INIDEP) y la Armada, entre otros, vinculándose y coordinando con empresas nacionales e instituciones científicas. La Ley PROMAR (Ley Nº 27.167) establece un fondo permanente para la financiación de la investigación científico-tecnológica en el Atlántico Sur que constituye el soporte principal para la implementación de Pampa Azul.

El Estado argentino cuenta con tradiciones, instituciones, marco normativo y profesionales capaces para poder implementar políticas públicas para el mar. El desafío radica en fortalecer estos activos con presupuestos adecuados y gestionar la imprescindible continuidad en el tiempo que requiere toda política de largo plazo.

Conclusiones

Los avances de las tecnologías de punta, el auge de las comunicaciones y el creciente comercio internacional incrementan, día a día, el valor de espacios globales comunes que han quedado más allá de las fronteras nacionales, tal es el caso del alta mar. El Atlántico Sur es un espacio valioso de gran valor económico debido a los cuantiosos recursos que posee, del cual los ciudadanos argentinos podrían beneficiarse -como lo hacen los de países desarrollados. En alta mar no rige la soberanía nacional, pero sí una soberanía difusa basada en el ejercicio de capacidades institucionales, económicas, tecnológicas que permiten el usufructo de los recursos sólo a aquellos Estados y empresas que desarrollen esas capacidades.

El potencial de la 'economía azul' es enorme. Al tradicional recurso de la pesca se suma el prometedor mercado de la biotecnología marina. Los ingentes recursos petrolíferos, gasíferos y minerales existentes en los fondos marinos prometen ser una fuente importante de riquezas a medida que se desarrolla la tecnología necesaria para su explotación. Es necesario reconocer en el océano un nuevo tablero de juego, en los términos de Nye (2010), comprender las reglas de juego que en los hechos se aplican en este espacio y adaptarse en consecuencia. Sería útil para el futuro de los argentinos que pudiéramos pensar el Estado como "Estado virtual" (Rosencrance, 1996).

Argentina tiene la posibilidad de beneficiarse del potencial del mar, considerando su extenso litoral marítimo con un acceso privilegiado al Atlántico Sur, capacidades técnicas y humanas importantes en distintas agencias del Estado e inclusive en empresas como Yacimientos Petrolíferos Fiscales (YPF) e Investigación Aplicada (INVAP). Sin embargo, es necesario desarrollar una estrategia consistente y de largo plazo de construcción de capacidades institucionales, económicas y tecnológicas para que este potencial se concrete. Particularmente es importante reconocer en la tecnología un factor de poder estructural (Strange, 1994) de creciente relevancia, así el desarrollo de políticas de incentivo a la ciencia y la tecnología debería ser priorizado. El interés nacional en la era de la información requiere prestar atención a la peculiar naturaleza del poder hoy y establecer prioridades estratégicas acordes (Nye, 1999).

Paralelamente se impone diseñar una política exterior que sostenga el interés nacional con la indispensable generación de alianzas internacionales ad hoc. El desarrollo de capacidades endógenas es también imprescindible para fortalecer la presencia argentina en los centros de toma de decisiones donde se regulan y definen las reglas de juego que rigen en los espacios globales comunes. Insertarse exitosamente en un contexto de profundos cambios requiere ser capaz de interpretar las tendencias globales, repensar el Estado y repensarse de cara al futuro. El mayor desafío es construir capacidades diferentes para un futuro diferente y una política exterior acorde.

1 La investigación de este trabajo y su redacción se ha beneficiado de la invalorable colaboración de Dolores Garro.

2 Chile y Gran Bretaña reivindican soberanía sobre partes del denominado Sector Antártico Argentino, pero, en los hechos, está vigente el Tratado Antártico (1959) -del cual Argentina, Gran Bretaña y Chile son Estados Parte- que suspende los reclamos de soberanía en el continente. Asimismo, Argentina tiene un significativo conflicto con Gran Bretaña por la soberanía de las Islas Malvinas, Georgias, Sándwich del Sur y sus aguas circundantes, esto es, sobre 2.6 millones de km2.

3 Sus límites -excluidos los cuerpos de agua- son: al Oeste, el Río de la Plata; al Norte, el Atlántico Norte; al Noreste, el Golfo de Guinea; en el Sudeste, el Cabo de las Agujas; en el Sur, la Antártida; en el Sudoeste, el Cabo de Hornos desde Tierra del Fuego a la Antártida; una línea desde Cabo Vírgenes a Cabo Espíritu Santo, Tierra del Fuego, la entrada Este del Estrecho de Magallanes (International Hydrographic Organization, IHO, 2002).

4 La Zona está referida a los fondos marinos y el subsuelo submarino. La Zona y sus recursos son patrimonio común de la humanidad.

5 Las cifras no desglosan el alta mar de las aguas jurisdiccionales.

6 Las estimaciones dependen mucho del riesgo estimado y de la cotización de los minerales.

7 Se entiende como potencia emergente al "Estado que sobre la base de significativas capacidades materiales desarrolla un creciente activismo internacional en ámbitos multilaterales" (Giaccaglia, 2017, p. 13).

8 Para más información consultar https://www.pampazul.gob.ar.

*Artículo publicado originalmente en la Revista de Investigación en Política Exterior Argentina. Volumen: 2. Número: 3 Enero 2022- Agosto 2022

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