Por: Contraalmirante (RE) Julio Enrique Sanguinetti

Miembro de la Comisión de Defensa

Introducción:

Se entiende como amenaza a la "capacidad de daño potencial con ocurrencia y probabilidad alta" ; esto abre una puerta para intentar comprender su tratamiento desde la óptica de la Gestión de Crisis, utilizando las herramientas que proporciona para la caracterización y prevención de éstas y de sus riesgos asociados.

En materia de crisis, el nuevo siglo ha presentado con mayor frecuencia (y alta probabilidad de ocurrencia) aquellas generadas por el propio ser humano que rivalizan en magnitud con las peores amenazas naturales a tal punto que no sólo los Estados, sino también organismos regionales como el Área Marítima Atlántico Sur -AMAS-, tiene en cuenta y genera actitudes proactivas para su detección y prevención tratando de acotar, en última instancia, el daño que producen para aquellos casos en que no pueden ser evitadas. En este sentido, la seguridad, hoy en día ampliada, incluye también el tratamiento y la prevención de nuevas situaciones que influyen directa o indirectamente en la estabilidad del sistema. En el ámbito específico del Control Naval de Tráfico Marítimo se pueden citar ejemplos de enfermedades como el virus del Covid o el Ébola, o casos de migraciones masivas, escapes tóxicos, derrames importantes de hidrocarburos, entre otras crisis.

Cuando además estas crisis afectan las relaciones entre actores, como producto de su cultura, ideales y política dentro de un contexto de interdependencia compleja, se hace imperativo tratar de tener un enfoque multidimensional de estas problemáticas.

Los resultados obtenidos en muchos de estos casos han dado paso a un nuevo concepto de tratamiento integral del tema. En este sentido, las lecciones aprendidas muestran que "cualquier solución estable y duradera sólo puede alcanzarse si se combinan acciones y efectos procedentes del ámbito diplomático, informativo, militar, económico, político y civil". El Enfoque Integral pretende que todos los actores participantes, a través del uso de las herramientas adecuadas, concierten sus estrategias y acciones desde el primer momento previendo las familias de crisis en el más alto nivel y planificando sus posibles soluciones para evitar así falta de realismo, solapamiento de actividades o enfrentamiento de las estrategias abordadas .

A lo largo del desarrollo de este artículo, se intentará describir estos aspectos incorporando la idea de la ventaja que representan las organizaciones regionales como en este caso el Área Marítima Atlántico Sur (AMAS) asociada a una metodología ordenada para el estudio y la búsqueda consensuada de herramientas como prevención-solución a cada uno de los temas a los cuales se expone.

Globalización responsable:

La vida colectiva y las formas de control que de ella se tenía han sido afectadas en el presente por diferentes factores, uno de los cuales fue la aparición de los riesgos globales y se debió hacer frente a este nuevo desafío. Esto implica que la sociedad del riesgo global requiere de un nuevo marco y herramientas de referencia para poder llevar adelante con éxito esta dinámica. Para el caso de la organización del Área Marítima Atlántico Sur, un ejemplo de esto es el inconveniente que se presenta ante la diversidad de actores con los que hoy se interactúa ante un caso de Control Naval de Tráfico Marítimo dado que en la actualidad es muy común que un mismo buque cuente con una bandera diferente de la nacionalidad del armador, que puede ser también distinta a la del capitán, distinta de la dotación; puede llevar carga de un tercer país y a su vez el flete puede ser administrado y asegurado por otro diferente de los anteriores. Entendemos como riesgo al "enfoque moderno de la previsión y control de las consecuencias futuras de la acción humana. Es un intento por colonizar el futuro" .

Hoy, el manejo de los riesgos constituye una de las principales fuerzas de movilización política, suplantando en general a las desigualdades asociadas a conceptos como la raza, clase social o el género. El riesgo implica siempre un acto de responsabilidad y, por lo tanto, la necesidad de "globalización responsable" se convierte en un tema público y político de alcance internacional. La sociedad está inmersa en una era de riesgo que es global. El poder entre actores territorialmente fijos y actores no territoriales es el elemento principal expresado en la política de la incertidumbre y el riesgo. Compartir riesgos supone asumir responsabilidades y esto implica convenciones en torno a una comunidad de riesgo que comparte esa carga. Un ejemplo de estas comunidades se puede encontrar en los tratados ecológicos, comunidades transnacionales o movimientos globales como las redes ecológicas.

Esta teoría de la sociedad del riesgo global tiene al menos dos formas posibles de entenderse; una realista y otra constructivista. Desde la primera perspectiva, las consecuencias y peligros que pesan sobre el transporte marítimo moderno ahora son globales, por lo que la polución de los mares, transmisión de enfermedades, migraciones ilegales, entre otras, no saben de fronteras geográficas.

Desde la segunda perspectiva, el hablar de una sociedad del riesgo global no se basa en una globalidad de los problemas, sino en Alianzas de Discurso transnacionales, que plantean dentro del espacio público las cuestiones de una agenda global (para el caso del Área Marítima Atlántico Sur, una agenda regional).

Se puede decir entonces que mientras el realismo concibe la problemática como algo "cerrado", el constructivismo mantiene en principio su apertura. En un caso son los escenarios de desastre de la sociedad del riesgo global los que constituyen el centro de atención y, en el otro, son las oportunidades dentro de los contextos en los que actúan los actores; correlacionándose esto con la capacidad de actuar y modelar.

Los riesgos previos a la industrialización moderna, por grandes que fuesen, obedecían a golpes del destino que pegaban sobre los actores desde fuera y que podían ser adjudicados a terceras razones, (por ejemplo, la naturaleza), carecían por tanto de una carga política. Hoy, al originarse estos riesgos durante el proceso de toma de decisiones se plantea indefectiblemente el problema de la exigencia de responsabilidades individuales y sociales. En consecuencia, los actores decisores son responsables de los riesgos que se asuman y sus consecuencias (estados, organizaciones, individuos, etc.).

Cabe preguntarse entonces cómo abordar desde una sociedad moderna las incertidumbres y los riesgos autogenerados por el hombre y si existen herramientas que permitan prevenir estas crisis y disminuir las amenazas que representan.

El primer paso será saber distinguir entre los riesgos que dependen de decisiones, y que en principio pueden controlarse, y aquellos peligros que escapan al poder de estas para luego aplicar al primer subconjunto la batería de herramientas adecuadas para la prevención / contención del daño que puedan generar en caso de ocurrencia.

Organizaciones y Estados:

Hasta el siglo pasado esta herramienta era sólo estudiada y aplicada a este tipo de crisis en las grandes empresas dado que las consecuencias, sobre todo económicas y de imagen, podían ser lapidarias frente a un descuido. La finalización de la puja Este- Oeste, que dejó sin muchas de sus funciones primigenias a grandes organizaciones de estados, sumado a la creciente consciencia social sobre estos temas y la sensibilidad de los habitantes del mundo de hoy hace que muchas organizaciones se replanteen sus roles incluyendo, y en algunos casos, priorizando una gestión seria y ordenada sobre estos problemas como parte de sus funciones en materia de seguridad.

Un ejemplo lo constituye el Reino Unido cuya visión en uno de sus "Libros Blancos para la Defensa" sostiene que, siendo la seguridad de sus ciudadanos el fin ulterior y reconociendo que este tipo de crisis contribuye a afectar la inestabilidad del sistema y, por lo tanto, a potenciar conflictos, es necesaria una estrategia dado que si no son adecuadamente gestiona-dos, ocasionan mayores costos finales comparados con aque-llos que puede demandar su prevención mediante el uso de herramientas adecuadas.

En este mismo sentido, un Primer Ministro del gobierno español manifestó: "En el futuro, es probable que el gabinete, sea cual sea su color político, asuma la creciente percepción de que España potencie su perfil en lo que a gestión de crisis se refiere..."

La Organización de los Estados Americanos también se encuentra por necesidad experimentando un proceso de evolución en sus planteamientos, estructura y actividad a partir de la década de los noventa para considerar sus posibilidades y limitaciones en materia de prevención y resolución de crisis. Ello exige revisar las críticas que insisten en negar la operatividad de la organización y la adopción de herramientas adecuadas para su tratamiento.

Algunas citas de autores sobre el tema confirman la dirección tomada en este sentido por esta organización:

"En coherencia con sus principios, muy particularmente tras la caída del muro de Berlín, ha tenido lugar un desarrollo jurídico e institucional de la organización orientado a la prevención y conducción de crisis. En esta labor, la institución pretende contribuir al desarrollo de herramientas como un medio de prevención de crisis, ya que la pobreza y la falta de formación contribuyen al conflicto" ; incluyendo en esta categoría a las cada vez más frecuentes amenazas producto de la acción del hombre.

"Este proceso evolutivo de la organización y sus preocupaciones en materia de gestión de crisis es acorde a la transformación que vive la región, de forma que puede apreciarse un importante proceso de adaptación y cambios de la organización y sus objetivos" .

Si bien hay muchos factores que hoy siguen debilitando la efectividad y eficacia de sus acciones, se puede mencionar uno de ellos: la no obligatoriedad de las resoluciones adoptadas (decisiones sólo con carácter de recomendación). Se observa que a partir de los años noventa, se inició un reacomodamiento interno frente al estudio de las nuevas crisis potenciales que dio lugar a un conjunto de nuevos instrumentos pensados y adecuados en forma racional y a medida para los problemas de muchos de los estados que la conforman. Es en este sentido que también incentiva el intercambio de información y el análisis sobre la situación regional e internacional con el propósito de identificar los factores de riesgo y amenazas que puedan afectar la paz regional y mundial.

Las diferentes organizaciones, ya sea regionales o internacionales, tampoco han dejado de lado estas iniciativas. Esto se infiere en varios de los puntos que constituyen sus estatutos; a saber:

"...adopción de medidas de fomento de la confianza y difusión de las lecciones aprendidas" (paso indelegable en el proceso de Gestión de Crisis).

"...compartir experiencias y apoyar acciones humanitarias, prevención, mitigación y asistencia a las víctimas de los desastres naturales" . Regresando al Área Marítima Atlántico Sur, los países y Armadas que la integran fomentan permanentemente el intercambio de experiencias, (lecciones aprendidas) y utilizan para ello los momentos de análisis en las reuniones después de cada ejercicio anual y proponen nuevas herramientas durante los encuentros que realizan cada dos años sus Comandantes de Control Operativo Local. Así, no solamente modifica sus procedimientos como forma de darles una dinámica sino que adecua su estructura a las necesidades y a los cambios. Un claro ejemplo de esto último es el haber elevado a Paraguay a la condición de Comando Local de Control Operativo durante 2014, el desarrollar una herramienta fundamental de prevención como la Red Integrada de intercambio de datos para contar con un panorama de superficie en común para todos los países que la integran; o la reciente aprobación de una Estrategia Marítima en común durante el año 2022.